DOCUMENTO SUL DDL N. 1518 RELATIVO ALLA «REVISIONE DELLE MODALITÀ DI ACCESSO, VALUTAZIONE E RECLUTAMENTO DEL PERSONALE RICERCATORE E DOCENTE UNIVERSITARIO».

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1. Il disegno di legge n. 1518, presentato al Senato della Repubblica dalla Ministra dell’Università e della ricerca il 3 giugno 2025, ha l’obiettivo di introdurre una nuova disciplina in materia di reclutamento universitario. Esso riprende le proposte in materia elaborate dal Gruppo di lavoro nominato dalla stessa Ministra con decreto del 20 settembre 2024, n. 1501, con lo scopo di elaborare proposte di revisione in materia di reclutamento e di qualità dell’offerta formativa, dell’assetto e della governance della valutazione dell’Università e della ricerca, nonché di revisione della struttura e del funzionamento degli Organi consultivi del Ministero dell’Università e della Ricerca.

Con specifico riferimento al reclutamento, il Gruppo di lavoro ha analizzato la funzionalità del sistema ASN, istituita con la l. n. 240 del 2010, rilevando un generale smarrimento della sua natura iniziale, diretta ad accertare il possesso di un livello minimo di qualificazione e produttività scientifica basato su standard condivisi a livello nazionale, possesso che funge da precondizione per partecipare alle procedure di reclutamento. Il Gruppo di lavoro ha rilevato che l’altissimo numero di abilitati e la diffusa aspettativa che l’abilitazione costituisca una sorta di diritto acquisito alla chiamata in ruolo hanno comportato effetti distorsivi molto rilevanti per l’attività di programmazione e reclutamento dei Dipartimenti. Neppure va trascurato il fatto che il progressivo allungamento della durata della validità dell’abilitazione, originariamente prevista per quattro anni e giunta, dopo le ultime modifiche, a ben dodici anni, ha svuotato di significato la stessa abilitazione conseguita, che potrebbe essere utilizzata dall’abilitato a notevole distanza di tempo dal suo conseguimento, vanificando, di fatto, il valore che originariamente essa aveva.

Alla luce di queste considerazioni, il ddl n. 1518 – recependo la proposta del richiamato Gruppo di lavoro – prevede il superamento del modello di ASN attuale e la sua sostituzione con un modello nell’ambito del quale il possesso dei requisiti di produttività e di qualificazione scientifica del candidato, ai fini della partecipazione ai concorsi localmente banditi dalle Università, sia oggetto di autocertificazione da parte dello stesso candidato mediante una procedura telematica predisposta dal Ministero e sulla base di requisiti distinti per professore di prima e di seconda fascia e individuati con decreto del Ministro dell’Università e della Ricerca per ciascun gruppo scientifico-disciplinare.

Insieme al superamento dell’attuale modello ASN il ddl interviene anche sull’art. 18 della l. n. 240 del 2010, proponendo alcune modifiche alla disciplina sulla composizione delle commissioni giudicatrici dei concorsi “locali”. In particolare, si prevede che le commissioni giudicatrici siano composte da cinque professori appartenenti almeno alla fascia oggetto del procedimento e in possesso, al momento della nomina, dei requisiti previsti dall’art. 16 della stessa l. n. 240/2010 per le funzioni di professore di prima fascia. Dei cinque componenti almeno quattro dovranno essere esterni all’Università che ha indetto la procedura, individuati mediante sorteggio «tra i docenti disponibili a livello nazionale, afferenti al settore scientifico-disciplinare di cui al bando di concorso», mentre il quinto componente potrà essere scelto fra i docenti interni all’Università che ha indetto la procedura, afferenti al settore scientifico-disciplinare di cui al bando di concorso.

Sempre con riferimento alla composizione delle commissioni giudicatrici il ddl n. 1518 prevede che: a) per le procedure relative alla chiamata di professori di seconda fascia, almeno tre componenti siano individuati fra i professori di prima fascia in possesso dei requisiti sopra richiamati; b) siano comunque esclusi dalla nomina a componente delle commissioni giudicatrici i professori straordinari a tempo determinato di cui all’art. 1, comma 12, della l. n. 230/2005, i professori collocati in aspettativa obbligatoria, i professori che, nell’anno precedente, hanno ricevuto una valutazione negativa ai sensi dell’art. 6, comma 7, della l. n. 240/2010, i professori condannati in via definitiva per i reati previsti dal libro secondo, capo primo, del codice penale (reati contro la Pubblica Amministrazione), nonché, ove la numerosità del gruppo scientifico-disciplinare lo consenta, dei professori che, nell’anno precedente la data di pubblicazione del bando, sono già stati componenti di due commissioni giudicatrici in procedure del medesimo gruppo scientifico-disciplinare.

Per quanto riguarda, invece, lo svolgimento dei lavori delle commissioni giudicatrici il ddl n. 1518 stabilisce che i regolamenti adottati dagli Atenei debbano prevedere che: a) alle procedure concorsuali bandite possano partecipare i candidati che autocertifichino il possesso dei requisiti minimi di produttività e di qualificazione scientifica richiamati sopra e che saranno fissati con decreto ministeriale; b) le commissioni giudicatrici verifichino preliminarmente la effettiva sussistenza di tali requisiti minimi di ammissibilità della stessa domanda di partecipazione alla procedura; c) le stesse commissioni valutino le «modalità di svolgimento della didattica» dei candidati e le pubblicazioni presentate, il cui numero sarà ricompreso tra un minimo di dieci e un massimo di quindici; d) davanti alle stesse commissioni giudicatrici si svolga anche una «discussione … dei contenuti delle pubblicazioni scientifiche, nonché delle esperienze didattiche dei candidati»; e) all’esito della procedura la commissione giudicatrice indichi «il candidato più meritevole», fermo restando che la proposta di chiamata spetterà comunque al Dipartimento, il quale potrà, prima di procedere alle sue determinazioni, «invitare il candidato a tenere un seminario pubblico».

L’art. 2 del ddl n. 1518, inoltre, al fine di incentivare la mobilità dei docenti universitari, modifica l’ultimo periodo del comma 3 dell’art. 7 della l. n. 240/2010, prevedendo che, con l’assenso dell’interessato e delle Università interessate, sia consentito effettuare il trasferimento di un professore o di un ricercatore a tempo indeterminato in servizio da oltre cinque anni, «unitamente alle risorse a copertura degli oneri stipendiali e le conseguenti facoltà assunzionali». Si prevede anche che il Ministro, in sede di ripartizione annuale del fondo per il finanziamento ordinario delle Università (FFO), possa prevedere specifici interventi per incentivare i suddetti trasferimenti nonché altre forme di mobilità interateneo, «ivi incluso il trasferimento di un docente all’esito delle procedure di cui all’articolo 18». Tali trasferimenti saranno computati nella quota di un quarto dei posti disponibili di cui all’art. 18, comma 4, e il Ministro provvede alle determinazioni conseguenti in relazione alla quota di finanziamento ordinario dell’Università statale dalla quale è disposto il trasferimento. 

2. In considerazione della rilevanza che i contenuti del ddl n. 1518 hanno per la vita interna ai Dipartimenti, la Conferenza dei Direttori dei Dipartimenti di Giurisprudenza e Scienze Giuridiche manifesta fin da subito la piena disponibilità ad essere coinvolta nella discussione sul richiamato ddl, già avviata in sede parlamentare, e – nell’intento di contribuire  alla discussione intorno ai temi oggetto della proposta di riforma – con il presente documento intende rendere pubbliche le riflessioni finora maturate al suo interno, in particolare con riferimento a tre profili dell’annunciata riforma e che riguardano:

a) il superamento del sistema di abilitazione scientifica nazionale (ASN) e la sua sostituzione con un sistema di autocertificazione del singolo candidato del possesso dei requisiti minimi previsti per la partecipazione ai concorsi di volta in volta banditi dalle Università (art. 1, comma 1, ddl n. 1518);

b) la composizione delle commissioni giudicatrici dei concorsi “locali” e i loro compiti (art. 1, comma 2, ddl n. 1518);

c) la nuova disciplina sulla mobilità interateneo dei docenti (art. 2 ddl n. 1518).

3. Con specifico riferimento alle proposte di riforma del sistema di reclutamento la Conferenza ritiene indispensabile riaffermare l’esigenza che qualunque sistema di reclutamento venga adottato sia incentrato sui criteri di selezione qualitativa. E per questa ragione essa fin da subito si rende disponibile a offrire il suo contributo, per fare in modo che le scelte che verranno compiute siano il più possibile condivise.

Ciò detto, la Conferenza ritiene che la scelta di trasformare l’attuale ASN in un sistema basato sull’autocertificazione del singolo candidato nei concorsi “locali” sia una soluzione che non supera affatto i problemi dell’attuale sistema dell’ASN, che sono stati evidenziati dal Gruppo di lavoro sopra richiamato e che la proposta legislativa intende affrontare ed esplicitati dalla Relazione illustrativa dello stesso ddl n. 1518.

Non si vede, infatti, in che modo tale proposta possa contribuire a superare la diffusa convinzione che aver superato il vaglio dell’ASN faccia acquisire una sorta di diritto alla chiamata in ruolo o al passaggio di ruolo. Sembra evidente, invece, che, ove la proposta dovesse diventare legge, accentuerebbe ulteriormente i numeri di coloro, avendo acquisito l’”abilitazione per autocertificazione”, sarebbero legittimati a presentarsi come candidati nei concorsi “locali”, rendendo ancor più difficile e farraginoso il lavoro di reclutamento dei Dipartimenti.

Né si può trascurare il fatto che l’adozione del sistema di autocertificazione dei requisiti senza prevedere il vaglio di una commissione che valuti la qualità scientifica dei prodotti presentati significa, soprattutto con riferimento a gruppi scientifico-disciplinari non bibliometrici, come quelli di area giuridica, attribuire esclusivo valore a criteri quantitativi prescindendo totalmente da qualsiasi valutazione qualitativa. Finendo per assimilare, di fatto, le modalità di abilitazione dei gruppi scientifico-disciplinari non bibliometrici a quelli bibliometrici, pur nella consapevolezza che questi ultimi rispondono a criteri di misurazione ampiamente condivisi dalla comunità scientifica di cui i primi non dispongono affatto.

Peraltro, va ricordato, a questo proposito, che le Raccomandazioni del Consiglio dell’Unione Europea del 18 dicembre 2023 n. 1640 (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/HTML/?uri=OJ:C_202301640) e del 25 novembre 2024 n. 7282 (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/HTML/?uri=OJ:C_202407282) sottolineano l’importanza della valutazione qualitativa rispetto a quella meramente quantitativa, richiamando l’Accordo per la riforma della valutazione della ricerca del 20 luglio 2022, già sottoscritto in Italia da molte Università, dal CNR e dall’ANVUR. 

Inoltre, non si può non evidenziare che trasformare il sistema attuale di ASN in quello basato sull’autocertificazione del candidato comporterà lo spostamento presso le Università e i Dipartimenti del contenzioso che riguarda specificamente il possesso dei requisiti di ASN, con conseguenze particolarmente rilevanti per la vita degli Atenei e per la corretta gestione dell’attività dei Dipartimenti.

Infine, non si può non ricordare che quando venne introdotto il sistema dell’ASN con la l. n. 240 del 2010, l’obiettivo era proprio quello di superare l’eccessivo localismo nella gestione del reclutamento e la valorizzazione della valutazione qualitativa nella selezione. Il suo superamento con le modalità previste dal disegno di legge n. 1518 non farebbe altro che ripristinare pari pari la situazione esistente quando l’ASN nazionale venne introdotta.

Per tutte queste ragioni la Conferenza si chiede, anzitutto, se non sia opportuno rivedere la scelta espressa nel ddl n. 1518 di superamento dell’attuale sistema dell’ASN a livello nazionale e puntare, più ragionevolmente, a correggere, ove possibile, le sue criticità e a migliorarne il funzionamento, sia nelle modalità di formazione delle commissioni nazionali e nella durata in carica delle stesse, sia nei criteri di accesso dei candidati, con particolare riferimento alla valutazione qualitativa dei candidati, sia, infine, nelle modalità di espletamento della valutazione, che, a parere della  Conferenza, dovrebbero includere anche la discussione del candidato con la commissione, se del caso da svolgere con modalità telematiche, sui contenuti delle pubblicazioni presentate, sulla loro rilevanza nell’ambito del gruppo scientifico-disciplinare di appartenenza e sull’attività didattica e di ricerca svolta dal candidato in Italia e all’estero.

Inoltre, la Conferenza si chiede anche se, al fine di contrastare il fenomeno dell’eccessivo numero di abilitati che finora si è generato, non sia opportuno, da un lato, riprendere una proposta che pure nel passato era stata avanzata e che mirava ad introdurre un tetto massimo alle abilitazioni in relazione ai singoli gruppi scientifico-disciplinari, parametrato alle effettive esigenze di reclutamento annualmente indicate dagli Atenei, e, dall’altro lato, ripristinare l’originaria durata massima dell’abilitazione conseguita.

4. Ove, invece, si intendesse mantenere ferma la proposta di superamento dell’attuale sistema di abilitazione nazionale, la Conferenza sollecita ad integrare il testo dell’art. 1 del ddl n. 1518, che interviene sull’art. 16 della l. n. 240/2010, tenendo conto delle seguenti proposte di modifica:

1. nel comma 1 del citato art. 16, con riferimento ai requisiti di produttività e di qualificazione scientifica che dovranno essere individuati per ciascun gruppo scientifico-disciplinare con decreto del Ministro, su proposta dell’ANVUR, sentito il CUN, specificare che il decreto in questione dovrà anche chiarire con maggiore puntualità le caratteristiche delle diverse tipologie di prodotti utili ai fini dell’autocertificazione del possesso dei requisiti, con particolare riferimento alla qualificazione delle monografie e degli articoli in rivista;
2. nel comma 2 dello stesso art. 16, laddove si stabiliscono, nella fissazione dei requisiti di cui al comma 1, i requisiti che devono essere comunque tenuti in considerazione:
3. la lett. b) andrebbe integrata con l’inclusione anche della formale attribuzione di incarichi di insegnamento o di ricerca da parte di atenei e istituti di ricerca italiani (e non solo esteri o sovranazionali, come attualmente previsto dal ddl);
4. nella lett. c) andrebbe più precisamente specificato cosa si intenda per rilevanza nazionale e internazionale dei prodotti e, con particolare riferimento ai gruppi scientifico-disciplinari non bibliometrici, in presenza di quali elementi obiettivi si possa ritenere sussistente tale indicatore. Inoltre, la stessa lett. c) dovrebbe includere anche la previsione che fra gli indicatori minimi di quantità, continuità e distribuzione temporale dei prodotti della ricerca vi sia, per le monografie, l’indicazione di una distribuzione temporale di pubblicazione non solo massima, ma anche minima e, per tutti i prodotti, la rilevanza degli stessi all’interno del gruppo scientifico-disciplinare di appartenenza del candidato;
5. nel comma 3 sempre dell’art. 16 della l. n. 240/2010, laddove si prevede che il possesso dei requisiti di cui al comma 1 sia oggetto di dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà, andrebbe inserita la previsione che una commissione nazionale costituita per ciascun gruppo scientifico-disciplinare e composta da docenti di prima fascia del medesimo gruppo in possesso dei requisiti minimi stabiliti dal comma 1, valuti la correttezza dell’autocertificazione compiuta dal singolo candidato. Questo avrebbe il duplice vantaggio di rendere sostanzialmente uniforme a livello nazionale l’applicazione dei requisiti di autocertificazione stabiliti per ciascun gruppo scientifico-disciplinare e di evitare di impegnare le commissioni per i concorsi “locali” nella valutazione di sussistenza di tali requisiti di ammissibilità.

5. Per quanto riguarda, poi, le proposte di riforma relative alla composizione delle commissioni giudicatrici nei concorsi “locali” e alle modalità di svolgimento dei lavori di quest’ultime, la Conferenza, nell’accogliere con favore la scelta di generalizzare il numero dei componenti di tali commissioni e la modalità di individuazione di 4/5 dei componenti mediante sorteggio, osserva quanto segue.

Anzitutto, lascia perplessi la genericità con la quale viene individuato il gruppo dei commissari sorteggiabili ai fini della formazione delle diverse commissioni giudicatrici. Nella proposta legislativa si parla genericamente di sorteggio «tra i docenti disponibili a livello nazionale, afferenti al settore scientifico-disciplinare di cui al bando di concorso». Ritiene, invece, la Conferenza che sarebbe opportuno integrare questa previsione stabilendo che:

1. venga formato dal MUR, in collaborazione con l’ANVUR, un albo nazionale dei docenti di prima fascia afferenti a ciascun settore scientifico-disciplinare in possesso dei requisiti minimi quantitativi stabiliti dal decreto ministeriale di cui all’art. 16 (v. retro, § 2) per l’autocertificazione dei candidati partecipanti ai concorsi “locali”;
2. l’albo nazionale dei docenti sorteggiabili vada aggiornato periodicamente (ad es., ogni 2 anni) e sia utilizzato per la formazione delle commissioni giudicatrici relative ai concorsi banditi durante la vigenza dello stesso albo;
3. nell’albo nazionale siano indicati i docenti già estratti per la composizione di altre commissioni giudicatrici, per evitare che i docenti estraibili possano partecipare contemporaneamente a più procedure “locali”;
4. a seguito dell’estrazione, il singolo docente estratto possa, in presenza di giustificati motivi, rinunciare a far parte della commissione giudicatrice per la cui composizione è stato estratto;
5. anche il componente “interno”, ossia nominato dall’Università che ha effettuato il bando, debba essere in possesso dei requisiti minimi quantitativi di cui all’art. 16 e, laddove non ci siano docenti “interni” del gruppo scientifico-disciplinare interessato dal bando in possesso dei requisiti minimi, la composizione della commissione venga effettuata interamente con sorteggio all’interno dell’albo richiamato sub b);
6. se si accoglie la proposta avanzata dalla Conferenza di affidare ad una commissione nazionale la valutazione della corretta autocertificazione dei candidati circa la sussistenza dei requisiti per la partecipazione ai concorsi “locali” (v. retro, § 4, lett. c), i compiti delle commissioni giudicatrici siano limitati alla valutazione delle pubblicazioni presentate dai candidati e della loro attività didattica e di ricerca e alla discussione sui contenuti delle pubblicazioni e sulle esperienze didattiche degli stessi candidati.

6. Infine, in relazione alle proposte di riforma relative alla mobilità interateneo dei docenti, la Conferenza osserva che, sebbene sia da accogliere molto favorevolmente l’intenzione espressa dall’art. 2 del ddl n. 1518 di «incentivare la mobilità dei docenti universitari», le modalità attraverso le quali si intende perseguire tale obiettivo risultano alquanto discutibili.

Ciò non tanto per la prevista possibilità che si proceda al trasferimento dei singoli docenti previo assenso degli interessati e delle Università interessate, che, invece, costituisce senz’altro un passo avanti rispetto all’attuale quadro normativo che obbliga le Università al trasferimento soltanto mediante accordo di scambio di propri docenti, quanto per i profili economici connessi al trasferimento.

Da questo punto di vista, infatti, appaiono importanti limiti alla più ampia applicazione della nuova normativa proposta, sia la previsione secondo cui il trasferimento del docente comporterà anche il trasferimento delle risorse a copertura degli oneri stipendiali e le conseguenti facoltà assunzionali, sia la previsione secondo la quale il Ministro «può» prevedere specifici interventi per incentivare i trasferimenti in questione.

A parere della Conferenza, invece, stante l’importanza che assume la mobilità dei docenti per il miglioramento della qualità della didattica e della ricerca dell’intero sistema universitario, la proposta normativa andrebbe accompagnata anche dalla previsione che i trasferimenti di docenti interateneo comportino l’assegnazione di finanziamenti aggiuntivi all’Ateneo di provenienza del docente trasferito in sede di ripartizione annuale del fondo per il finanziamento ordinario delle Università. Roma, 21 luglio 2025.